AcciÓn formativa r4530 – nuevo sistema de recursos contra los actos tributarios locales y la oficina del defensor del contribu

EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL DEFENSOR DEL CONTRIBUYENTE DEL
AYUNTAMIENTO DE MADRID: HACIA UNA ADMINISTRACIÓN
ORIENTADA AL SERVICIO DEL CONTRIBUYENTE
1. El Defensor del Contribuyente: su creación y fines La Oficina del Defensor del Contribuyente se crea adscrita al Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública, y se dedica a la mejor defensa de los derechos y garantías de los obligados tributarios en sus relaciones con los servicios tributarios municipales. Dicha Oficina pretende responder a la transformación integral de las relaciones entre la Administración municipal y la ciudadanía y de la forma de prestar servicios. Este diseño de un nuevo concepto de prestación de servicios locales, con estructuras ágiles y flexibles, basadas en la modernización, la democracia participativa y la desconcentración administrativa, es en donde se enraíza el Defensor del Contribuyente. El acuerdo de creación de esta Institución fue propuesto por el Concejal de Hacienda y Administración Pública, y aprobado por el Alcalde, a tenor de lo dispuesto en el artículo 124.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en su redacción dada por la Ley 57/2003. Así pues, el Decreto del Alcalde de 9 de julio de 2004 aprobó la creación de la Oficina del Defensor del Cont b) La justificación legal de su creación
La creación se enmarca dentro de la tendencia de ofrecer la mejor prestación de
servicios a los ciudadanos contribuyentes, mediante la técnica de dotar a éstos de un canal ágil y de fácil acceso para hacer llegar a la Administración tributaria las quejas sobre el funcionamiento de sus servicios. Se trata a fin de cuentas de un mecanismo por el que se incorpora una preocupación por la mejora en la calidad de los servicios tributarios municipales. El derecho de los ciudadanos a formular quejas, reclamaciones o sugerencias sobre los servicios públicos está reconocido no sólo en la normativa estatal y autonómica, sino también en la legislación local. Por citar algunos ejemplos, nos encontramos en el ámbito de la Ciudad de Madrid, con el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Madrid de 31 de mayo de 2004, el Decreto de Atención al Ciudadano de 17 de enero de 2005, o la propia regulación de la Comisión Especial de Reclamaciones y Sugerencias del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, por Acuerdo Plenario de 23 de julio de 2004 y de 27 de junio de 2007 . Por todo ello, consideramos que tanto el derecho que asiste a los ciudadanos a formular sus quejas, 1 BO del Ayuntamiento de Madrid el 30 de septiembre de 2004, núm. 5.619, pp. 3275-3277, y en el BO de la Comunidad de Madrid de 29 de septiembre de 2004, núm. 232, pp. 221-223. reclamaciones o sugerencias, como el derecho a participar en los asuntos públicos se encuentran ampliamente reconocidos. Esta dinámica cuenta además con un catalizador, consistente en el creciente interés de las administraciones públicas por escuchar y atender las demandas y expectativas de los ciudadanos, mejorando así la calidad de los servicios prestados y adecuando la organización a las necesidades de los destinatarios de los servicios públicos. El derecho de petición o queja también se encuentra previsto en la Constitución, pero quizás la presencia de los Defensores, puede dejar vacío de contenido dicho derecho de petición, previsto en el artículo 29 CE. Ahora bien, frente a la disparidad y heterogeneidad de las quejas y reclamaciones y también de la diversidad de las Oficinas que deben atenderlas, razones de especialidad, agilidad, eficacia, sensibilidad e incluso complejidad de la materia, hacen necesario establecer un único centro de tramitación y resolución de todas aquellas que tengan relación con la materia tributaria. No se trata de crear un compartimento tributario separado de lo que sería el normal cauce de reclamaciones y sugerencias, sino que son las razones antes apuntadas, concretamente la complejidad, especialidad y sensibilidad hacia los contribuyentes, las que hacen necesario un análisis unitario y completo del fenómeno tributario local madrileño. Asimismo, el artículo 137 del Reglamento Orgánico del Pleno señala a estos efectos que “las quejas, reclamaciones o sugerencias que, relacionadas con los procedimientos administrativos de naturaleza tributaria de la competencia del Ayuntamiento de Madrid, se presenten por los contribuyentes con relación al funcionamiento de los servicios de gestión tributaria, se regirán, en su caso, por lo que se disponga para la Oficina de Defensa del Contribuyente”. La creación de esta figura no es algo novedoso en el ámbito estatal o autonómico, o en el propio Derecho comparado. Concretamente, en el Estado se creó el Consejo para la Defensa del Contribuyente, mediante el Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, y en el ámbito autonómico, la Comunidad Autónoma de Madrid a través del Decreto 22/1999, de 11 de febrero, establece el Defensor del Contribuyente de dicha Comunidad, y la Comunidad de Castilla y León configura el Consejo Regional para la Defensa del Contribuyente en el Decreto 98/2004, de 2 de Ahora bien, el Defensor del Contribuyente en el Ayuntamiento de Madrid resulta pionero en el ámbito municipal, al tratarse de la primera ciudad española que crea y regula una institución, como la que ahora se glosa, y a la que han seguido otros municipios. En el Derecho comparado existen instituciones parecidas, de exclusiva competencia tributaria, en otros países de nuestro entorno, como Italia, Estados Unidos de Norteamérica, La institución nace con el objeto de mejorar la equidad y eficiencia del sistema tributario local, dando amparo a situaciones de desprotección en las que pueden verse determinados contribuyentes; y, también, creando los cauces y procedimientos de participación de los ciudadanos en las políticas tributarias, detectando las disfunciones y anomalías del sistema a través de las quejas y sugerencias presentadas por éstos. 2 Cfr. F. SERRANO, “The Taxpayer’s Rights and the Role of the Tax Ombudsman: an Analysis from a Spanish and Comparative Law Perspective”, Intertax, n. 35/2007, pp. 331-332. Se enmarca en la moderna concepción del fenómeno tributario tendente a hacer real el nuevo modelo de las relaciones entre la Hacienda Municipal y el contribuyente. Esta nueva etapa se basa en la transparencia administrativa, el correcto funcionamiento de los servicios tributarios municipales y en la prestación de éstos con calidad. En este marco el Defensor del Contribuyente trata de ser un instrumento imparcial, ágil y eficaz de resolución de conflictos tributarios. Se trata en definitiva de crear una nueva cultura administrativa, en la que las relaciones entre fisco y contribuyente se equilibren, y en el que se den las condiciones de confianza mutua, para así incrementar los niveles de cumplimiento voluntario. Desde su inicio, el Defensor del Contribuyente tiene la vocación de ser un órgano independiente, con la legitimidad necesaria para resolver las quejas y reclamaciones de los contribuyentes relativas al sistema tributario municipal, o a las desatenciones, retrasos o errores en los procedimientos tributarios, así como para dirigir recomendaciones al Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública con el fin de solventar las disfunciones observadas y aumentar la calidad en la prestación de los servicios tributarios municipales. El Defensor no tiene facultad para tomar decisiones que sean obligatorias para la Administración tributaria en su conjunto. Más bien, recomienda efectuar un cambio, basándose en una investigación exhaustiva de los hechos que dan origen a la reclamación o queja, y en la independencia de la que goza y que le legitima. Es, por ello, que se precisa la buena voluntad de los distintos departamentos municipales, cuestión que se produce en la práctica totalidad de gestiones realizadas hasta el momento, y es algo lógico, por qué quién que sabiendo una mala gestión, un acto administrativo nulo o ilegal, se atreve a mantenerlo en el ordenamiento. Es característico de esta Oficina, como lo es también de las figuras basadas en el concepto de Ombudsman, que no sustituye a las instituciones de defensa legal existentes, como los recursos de reposición o las reclamaciones económico-administrativas. Obviamente, la presentación de la queja o reclamación ante el Defensor no hace más que complementar los Entre las obligaciones y deberes del Defensor del Contribuyente se encuentran la legalidad y la persecución de una buena administración de calidad, aparte de una posibilidad real de hacerse eco de las verdaderas inquietudes de los contribuyentes madrileños, para así llevar a efecto el “escuchar, para mejorar”. Su actuación está inspirada en los fines que persigue su creación, es decir, la mejor defensa de los derechos y garantías de los contribuyentes a través de la mejora del funcionamiento de la Administración tributaria municipal. Esta mejora tiene su origen en las sugerencias y reclamaciones presentadas por los contribuyentes, que persiguen un examen de la legalidad de actuación tributaria municipal, y constituyen una oportunidad de detectar los problemas de cualquier tipo que afectan al correcto funcionamiento del sistema tributario municipal, como problemas de ordenación legal, desajustes técnicos de normas reglamentarias, falta de desarrollo de determinada normativa o de instrumentos técnicos e informáticos, problemas de coordinación administrativa o prácticas de ejecución no suficientemente definidas. Así pues, la tarea del Defensor del Contribuyente se extiende hasta la revisión crítica del ordenamiento fiscal y de los criterios seguidos en su aplicación, lo cual eleva las vías de protección de los obligados tributarios desde el nivel de los procedimientos tributarios hasta el análisis y valoración de las disposiciones vigentes. La denominación usada por el Ayuntamiento de Madrid es la de Defensor del Contribuyente. La palabra “contribuyente” no aparece en su sentido técnico en dicho título, ya que lo que se quiere es hacer alusión a cualquier persona física o jurídica con derechos y obligaciones ante la Hacienda Pública, y así es como se usa en este trabajo. El término contribuyente se utiliza en el mismo sentido que el de “obligado tributario”, del artículo 35 LGT, cuando señala que las personas físicas o jurídicas y las entidades a las que la normativa tributaria impone el cumplimiento de obligaciones tributarias. Por tanto, sí se puede observar una terminología confusa en cuanto al ámbito subjetivo de las actuaciones del Defensor del Contribuyente de acuerdo con la LGT. No obstante lo anterior, ha prevalecido el término usual de contribuyente sobre consideraciones técnicas, con la intención de crear un instrumento de defensa que fuera fácilmente identificado por los contribuyentes, y lo que es más importante, con la intención de que con la misma facilidad se comprendiera la función de dicha institución. En la actualidad, y tras algo más de cinco años desde la creación, la Oficina del Defensor del Contribuyente se ha hecho un hueco entre los medios legales de defensa a disposición del contribuyente, revelándose como un órgano útil para reducir la conflictividad tributaria, por el número de reclamaciones y quejas resueltas hasta el momento –más de 20.000 reclamaciones y sugerencias-. 2. El Defensor del Contribuyente: organización y procedimiento
La institución que se glosa se concibió como un servicio autónomo e independiente de
aquellos otros a quienes incumbe la responsabilidad de gestión de la materia tributaria en general, es decir, la Agencia Tributaria Madrid, un organismo autónomo adscrito al Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública del Ayuntamiento de Madrid, que posee su propia personalidad jurídica. Asimismo, sus funciones y procedimientos son diferentes y sin posibilidad de solapamiento, a los del órgano de carácter jurisdiccional para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, en Madrid, denominado Tribunal Económico- El Defensor del Contribuyente está funcionalmente enclavado en el Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública, siguiendo el modelo existente en otros niveles territoriales. Además, en conexión con la función de supervisión y control de la actividad de la Administración municipal, que la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local encomienda a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones dependiente del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, se ha establecido una relación de permanente coordinación entre el Defensor y dicha Comisión. Esta coordinación se materializa en dos puntos: primero, por el sistema de remisión trimestral de todas las quejas, reclamaciones y sugerencias que se presenten, y de las resoluciones y medidas que se adopten; y, en segundo lugar, la citada coordinación se efectúa por la comparecencia trimestral del Director de la Oficina en la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones. Asimismo, con carácter anual se remite la Memoria de actividades de esta Oficina al Pleno del Ayuntamiento para su conocimiento. Debe reseñarse la labor de resolución de las quejas que los ciudadanos madrileños presentan ante el Defensor del Pueblo, en lo relativo a aquellas que se refieren a la Administración tributaria de Madrid. En efecto, aunque la canalización de las mismas se realiza a través de la Concejalía de Estudios y Programas, el examen, análisis y terminación de las quejas tributarias presentadas, se realiza desde la Oficina del Defensor del Contribuyente. Es a través de la misma, a partir de la cual se solicitan los informes necesarios, y se analizan las implicaciones con otras materias para proceder a evacuar el informe dirigido al Defensor del Pueblo a través de la Concejalía de Hacienda y Administración Pública. De acuerdo con el artículo 2 del Decreto de Creación de del Defensor del Contribuyente, Recibir y tramitar las quejas, reclamaciones o sugerencias formuladas por los ciudadanos, relacionadas directa o indirectamente con los procedimientos administrativos de naturaleza tributaria, por las tardanzas, desatenciones u otras deficiencias que se observen en el funcionamiento de las distintas dependencias y unidades de los servicios tributarios municipales, recabando de éstos cuanta información fuere precisa para el esclarecimiento de los hechos que las hubieren originado. Elaborar los informes y contestaciones que procedan, notificándolas al Remitir, trimestralmente, a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, a través de la Concejalía de Gobierno de Hacienda y Administración Pública, copia de las quejas, reclamaciones y sugerencias recibidas, así como de las contestaciones dadas a las mismas. Formular a los servicios pertinentes las recomendaciones que estime precisas para la mejor defensa de los derechos y garantías de los contribuyentes en relación a las quejas, reclamaciones y sugerencias presentadas. Simultáneamente, dichas recomendaciones serán remitidas, para su constancia y conocimiento, a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones. Asistir a los ciudadanos en el ejercicio del derecho de petición reconocido en el art. 29 de la Constitución, en materia tributaria, el cual se regirá, en cualquier caso, por su legislación específica. Elaborar una Memoria anual en la que quede reflejado el resumen de su actuación a lo largo del ejercicio y se sugieran aquellas medidas procedimentales o normativas que se consideren convenientes para la mejor defensa y garantías de los contribuyentes. Dicha Memoria será remitida, a través de la Concejalía de Gobierno de Hacienda y a Administración Pública, a la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid para su conocimiento e, igualmente, a la citada Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones. Cumplido dicho trámite, la Todas las advertencias, recomendaciones y sugerencias hechas por el Defensor del Pueblo a los servicios tributarios municipales, serán remitidas a la Oficina del Defensor del Contribuyente para su conocimiento y efectos oportunos. El procedimiento es muy simple, debido a que es una técnica más de eficaz protección. Por tanto, es suficiente un escrito con la claridad suficiente, sin otras formalidad, para que la maquinaría de resolución empiece a funcionar. En lo que se refiere a la tramitación de las quejas, reclamaciones y sugerencias se han tenido en cuenta las normas generales de procedimiento establecidas en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común. Todo el procedimiento se efectúa en un entorno informatizado a través de un sistema informático de gestión de expedientes, denominado SIGSA, con lo que toda gestión realizada queda archivada. Fundamentalmente se han previsto dichas normas y principios en lo que se refiere a la presentación y contenido de los escritos, naturaleza de los mismos, legitimación, acumulación, supuestos de inadmisión, plazos de tramitación, motivación y notificación de las resoluciones. En todo caso, sí queremos hacer notar que la Oficina del Defensor del Contribuyente nace con la vocación de ser un instrumento útil, rápido, ágil y con pocos formalismos para ofrecer así al ciudadano el mejor servicio público. Si tomamos en consideración lo anterior y lo contrastamos con el plazo de resolución de reclamaciones, quejas y sugerencias, la Oficina tiene la intención y obligación de procurar responder en el plazo más breve posible, en beneficio de los Es preciso hacer notar que las quejas y reclamaciones formuladas no tienen la consideración de recurso administrativo; y su presentación no paraliza o interrumpe los plazos dispuestos en la normativa vigente sobre tramitación y resolución de los procedimientos tributarios en curso en los que el obligado tributario pudiera tener interés directo o indirecto. Así pues, las contestaciones dictadas no son susceptibles de recurso. En cuanto al procedimiento, vamos a reflejar brevemente las características básicas del Legitimación: Las quejas, reclamaciones y sugerencias pueden presentarse, personalmente o mediante representación, por todas las personas físicas y jurídicas con capacidad de obrar conforme a derecho, españolas o extranjeras, que estén debidamente identificadas, siempre que se refieran a procedimientos administrativos de naturaleza tributaria de la competencia de los órganos municipales con los que aquéllas estuvieren relacionadas directa o indirectamente. Además, se puede iniciar el procedimiento de oficio, cuando se observa Forma y lugar de presentación: Las quejas, reclamaciones o sugerencias se formularán por escrito, con indicación del nombre, apellidos, D.N.I. o CIF dirección y teléfono del obligado tributario o de su representante; de los hechos y razones, claramente expresadas, que las motivan; del lugar y fecha, e irán firmadas por quien las formule. Si el escrito no reuniera los requisitos señalados, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta advertida, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su solicitud, previa resolución dictada en los términos legalmente previstos. Las quejas, reclamaciones y sugerencias se pueden plantear mediante personación en las oficinas municipales, cumplimentando los formularios que a tales efectos existan en cada una de ellas o en cualquier otro formato. Asimismo, se pueden presentar por fax, por correo electrónico o por teléfono, una vez identificado quien sugiere o reclama, pudiéndose acompañar de la documentación que se considere oportuna. Podrán presentarse ante la Oficina del Defensor del Contribuyente e, igualmente, en cualesquiera de las Oficinas de Información y Atención al Ciudadano o Registros de los servicios municipales, quienes, tras su anotación y en el plazo máximo de dos días, las remitirán a aquella para su tramitación. De cada escrito se entregará copia sellada ó acuse de recibo a los Tramitación de las quejas y reclamaciones: La Oficina del Defensor del Contribuyente lleva, a efectos internos, un Registro de Quejas, Reclamaciones y Sugerencias, en el que se inscribirán todas las sugerencias y reclamaciones que reciba. La tramitación de las mismas se rige por los principios de agilidad, eficacia, imparcialidad y el de búsqueda del mejor servicio al Es posible que se inadmita, de forma motivada, las quejas y reclamaciones anónimas y, además, aquellas otras en las que se produzcan las siguientes circunstancias: a) Que carezcan de motivación o no aporten datos para la determinación y concreción de los hechos objeto de las quejas y reclamaciones. b) Que tengan por objeto la tramitación de recursos o acciones distintas a las competencias específicas de la Oficina del Defensor del Contribuyente. c) Que sean reiteración de otras ya resueltas por la Oficina del Defensor del Contribuyente Ninguna otra oficina municipal podrá inadmitir quejas, reclamaciones o sugerencias referidas al funcionamiento de los servicios tributarios. Llegado el caso, se puede acordar la acumulación de expedientes en los siguientes a) Cuando se trate de quejas o reclamaciones suscritas por distintos interesados pero exista, entre ellas, una identidad sustancial o íntima conexión. b) Cuando se trate de quejas o reclamaciones formuladas por una misma persona y estén referidas a cuestiones de similar naturaleza y no consistan en una reiteración. Admitida la queja o reclamación, se recaba, sin mayor dilación, de los servicios responsables cuanta información sea necesaria para el esclarecimiento de los hechos que las motivan y, en su caso, la determinación de las medidas correctoras que hayan de adoptarse por los mismos. Dicha información será facilitada por los servicios responsables en el plazo de diez días. En el ejercicio de sus funciones, el Director o los Vocales de la Oficina, por delegación de aquél, pueden personarse en cualquier dependencia municipal y hacer las entrevistas que estimen pertinentes, proceder al estudio de los expedientes y documentación necesaria y acceder a cualquier otro dato relativo a la queja o reclamación. A los efectos descritos, se establece la obligación de los servicios correspondientes de colaborar y apoyar a los miembros de la Oficina del Defensor del Contribuyente en el desarrollo de sus funciones y en la búsqueda de la solución más adecuada a las quejas y reclamaciones Recibida la información solicitada, se elaborará, en plazo no superior a quince días, la contestación razonada a la queja o reclamación presentada. La contestación se notificará al interesado en el plazo de diez días. Tramitación de las sugerencias: Una vez recibidas las sugerencias e inscritas en el Registro de Quejas, Reclamaciones y Sugerencias, la Oficina las remitirá, sin mayor dilación, al órgano titular del servicio al que van dirigidas, para su toma en consideración, si procede, de lo que se dará cuenta al interesado. En cualquier caso, los servicios concernidos informarán a la Oficina del Defensor del Contribuyente de la solución adoptada Si la sugerencia afectara a una generalidad de servicios o por su interés mereciera un tratamiento diferenciado, el Defensor la hará suya y, tras un estudio de la situación, propondrá al Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública las mejoras o reformas que se estimen necesarias para una mejor defensa de los derechos y garantías de los obligados tributarios, Archivo de los expedientes: Finalizadas las actuaciones, se procederá al archivo de los expedientes, previa conformidad del Director de la Oficina. Los expedientes serán archivados y custodiados en la misma. Confidencialidad e imparcialidad: Todos los miembros de la Oficina están obligados a guardar sigilo respecto de los asuntos que conozcan a través de las quejas, reclamaciones y sugerencias tramitadas, y a ejercer con imparcialidad las funciones que les sean encomendadas. Una vez descrito el procedimiento para la presentación de sugerencias y reclamaciones, así como la actuación administrativa dirigida a su resolución, junto con los plazos existentes, es preciso señalar de acuerdo a la explotación informática de los datos obrantes en la Oficina del Defensor del Contribuyente, el plazo de tramitación media durante el periodo 2009 fue de 33 días, y el grado de estimación de las reclamaciones resueltas por la Oficina del Defensor del Contribuyente fue alrededor del 40 por ciento. Esquema del procedimiento para la resolución de quejas, reclamaciones y sugerencias por la Oficina del Defensor del Contribuyente del Ayuntamiento de Madrid. QUEJA/RECLAMACIÓN Registro Oficina del Defensor del Una de las cuestiones que mejor valoran los contribuyentes es precisamente la resolución de sus problemas a la mayor celeridad, así como la propia legitimidad de quien Es cierto que a veces la actual regulación puede pecar de modesta, pero en el fondo lo que subyace es prudencia. Prudencia en la regulación y presentación pública de los mecanismos de defensa frente a la Administración Tributaria, para evitar que sean percibidos como prueba de las deficiencias del Ordenamiento tributario y de su aplicación por parte de la Administración. Y todo ello aun a pesar de que razones políticas y de marketing tributario induzcan a la publicidad
3. El ámbito objetivo: los derechos y las garantías de los contribuyentes
La recepción de sugerencias y reclamaciones pone en tela de juicio el ámbito objetivo de la Oficina del Defensor del Contribuyente. Es preciso por ello delimitar el marco de actuación del Defensor, tanto para los contribuyentes, como para la propia Oficina. Con carácter general, cada vez que se habla de derechos y garantías de los contribuyentes, es imposible no hacer referencia a la Ley 1/1998, de derechos y garantías de los contribuyentes, después subsumida en la Ley General Tributaria, 58/2003. La aprobación del “Estatuto del Contribuyente” no fue pacífica doctrinalmente hablando, puesto que, que se mantuvo por parte de algunos autores que la gran mayoría de los derechos y las garantías se encontraban, aunque dispersamente, explícita o implícitamente contenidos en la Constitución, y en otros textos, como la Ley de Procedimiento Administrativo Común, que es directamente aplicable al ámbito tributario, al menos en esta materia, como después se verá Desde el punto de vista constitucional, se consideró que los siguientes artículos eran de - Artículo 1: España se constituye en un Estado democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. - Artículo 9.1: los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. - Artículo 9.3: Se garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. - Artículo 24: Tutela Judicial Efectiva y sus implicaciones. - Artículo 31: Enumeración de los principios constitucionales en materia - Artículo 53: Eficacia de los derechos de los ciudadanos que vinculan a - Artículo 103: Objetividad de la Administración Pública y su sometimiento - Artículo 105: Audiencia de los ciudadanos en las disposiciones administrativas, su acceso a los archivos y registros administrativos y la regulación legal de los procedimientos administrativos, en los cuales debe ser oído el interesado. 3 Cfr. J. MARTÍN FERNÁNDEZ, “Un primer acercamiento al Consejo para la Defensa del Contribuyente”, en Revista de Contabilidad y Tributación, núm 259/2004, pp. 63 y ss. La Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, y más tarde la Ley 58/2003, General Tributaria, enumeraron los principales derechos que asisten al contribuyente, de una forma unitaria y facilitando la labor a los contribuyentes, que no tienen que ir examinando y analizando normas y jurisprudencia para saber que les resultaba de aplicación. Estos derechos pueden ser sistematizados de la siguiente manera: 1. Derecho a ser informado y asistido por la Administración tributaria sobre el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. a) Ayuda a la presentación de documentos y plazos b) Formas de pago y posibilidades de aplazamiento. 2. Derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimientos en los que sea parte. 3. Derecho a conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración tributaria bajo cuya responsabilidad se tramitan las actuaciones y procedimientos tributarios en los que tenga la condición de interesado. 4. Derecho a ser tratado con el debido respeto y consideración por el personal al servicio de la Administración tributaria. 5. Derecho a no aportar aquellos documentos ya presentados por ellos mismos y que se encuentren en poder de la Administración actuante 6. Derecho a que la Administración tributaria municipal guarde absoluta reserva y confidencialidad respecto a las informaciones obtenidas para fines tributarios. 7. Derecho a formular quejas y sugerencias en relación con el funcionamiento de la Administración tributaria. Derechos en el procedimiento de gestión tributaria: 1. Derecho a obtener las devoluciones de ingresos indebidos que procedan, con abono del 2. Derecho a que las actuaciones de la Administración tributaria que requieran su intervención se lleven a cabo en la forma que le resulte menos gravosa. 3. Derecho a ser informado, al inicio de las actuaciones de comprobación o inspección sobre la naturaleza y alcance de las mismas, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tales actuaciones y a que las mismas se desarrollen en los plazos previstos en la ley. 4. Derecho al reconocimiento de los beneficios o regímenes fiscales que resulten aplicables. 1. Derecho a ser reembolsado del coste de los avales y otras garantías aportados para suspender la ejecución de un acto o para aplazar o fraccionar el pago de una deuda. 2. Derecho a solicitar certificación y copia de las declaraciones por él presentadas, así como derecho a obtener copia sellada de los documentos presentados ante la Administración. 3. Derecho a formular alegaciones y a aportar documentos que serán tenidos en cuenta por los órganos competentes al redactar la correspondiente propuesta de resolución. 4. Derecho a ser oído en el trámite de audiencia, en los términos previstos en la ley. Todos estos derechos deben ser respetados por la Administración tributaria municipal, en general, y podrán ser invocados ante los propios servicios tributarios municipales, el Defensor del Contribuyente del Ayuntamiento de Madrid, el Tribunal Económico-administrativo Municipal y ante los órganos jurisdiccionales competentes. Determinado el ámbito objetivo de actuación del Defensor del Contribuyente no quiere decir que resulte claro para los distintos departamentos tributarios municipales, sobre las respuestas a la solicitud de informe que el Defensor del Contribuyente, o incluso del Pueblo, les requieren. La experiencia ha demostrado que existe un área gris, confusa que a veces es utilizada por los distintos departamentos para resistirse a la evacuación del informe. Se trata de casos límite pero que ponen de relieve el ánimo cooperante o no del servicio municipal concernido. Si la actuación del departamento llega a obstaculizar el trabajo del Defensor del Contribuyente existen dos mecanismos: mencionar su actuación en la Memoria Anual como servicio municipal no cooperante, o bien indicarla en el Informe Trimestral ante la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones del Pleno del Ayuntamiento de Madrid. Parece que a nadie le gusta que le recriminen en público su gestión. 4. La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones El Decreto del Alcalde de 9 de julio de 2004, de creación de la Oficina establece, como ya ha quedado reflejado, la obligación trimestral de suministrar a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, copias de las reclamaciones y sugerencias presentadas y de las La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones se crea el 23 de julio de 2004, por acuerdo plenario. Esta Comisión, regulada por la Ley 57/2003, es permanente del Pleno corporativo, de carácter especial, a la que se le asigna la finalidad de incrementar la participación ciudadana y de defender sus derechos. Asimismo, supervisa la actividad de la administración municipal, dando cuenta al Pleno de las quejas presentadas, y de las resoluciones dadas. Para el desarrollo de estas funciones, la Ley obliga a que todos los Órganos de Gobierno y Administración colaboren con la Comisión Especial. La Comisión está compuesta por miembros del Pleno, con participación de todos los grupos políticos de forma proporcional al número que cada uno de ellos tenga en el Pleno. Una vez designados los miembros de la Comisión (Resolución del Presidente del Pleno de 15 de septiembre de 2004), la Comisión Especial celebró su sesión constitutiva el 2 de febrero de 2005, habiéndose reunido, desde entonces, trimestralmente en cada una de las cuales comparecieron los titulares de los órganos que tramitan dichas sugerencias y reclamaciones. Junto con la remisión de las reclamaciones y sugerencias presentadas cada trimestre, se envía un informe explicativo y de las estadísticas precisas para un mejor entendimiento de lo realizado en este ámbito por la Oficina del Defensor del Contribuyente. En el CD Rom se contienen las sugerencias y reclamaciones presentadas, junto con distinta información, como el número de registro, fecha de presentación y de terminación, objeto de la reclamación o sugerencia, días de tramitación, sentido de la resolución (estimada o desestimada). 5. El Defensor del Pueblo y el Defensor del Contribuyente Se establece en el Decreto de creación del Defensor del Contribuyente del Ayuntamiento de Madrid que “todas las advertencias, recomendaciones y sugerencias hechas por el Defensor del Pueblo a los servicios tributarios municipales, serán remitidas a la Oficina del Defensor del Contribuyente para su conocimiento y efectos oportunos”. Como es sabido, el Alto Comisionado de las Cortes Generales, según el artículo 54 CE, tiene entre sus amplias competencias la de revisar la actuación administrativa y las normas relacionadas con la Hacienda Pública, formulando las consiguientes advertencias y propuestas o incluso interponiendo un recurso de inconstitucionalidad, habida cuenta de que a este órgano se le atribuye la defensa de los derechos de los ciudadanos comprendidos en el título I del texto constitucional, dentro del que se encuentran los principios tributarios constitucionales. El Defensor del Contribuyente podía haber nacido como órgano específico dependiente del Defensor del Pueblo o ser sustituido por un reforzamiento de los servicios de éste especializados en cuestiones fiscales. Al final se trata de un órgano específico para las reclamaciones tributarias, dentro de la propia estructura de la Administración, lo que produce cierta confianza, y potencia su efectividad. Este precepto, por tanto, trata de coordinar la actividad de uno y otro Defensor, al unificar el tratamiento de las quejas presentadas ante el Defensor del Pueblo de temas tributarios municipales. Esto al mismo tiempo que coordina, está poniendo sobre la mesa el solapamiento existente entre ambas instituciones. En la práctica, no ha sido la primera vez, ni será la última que los contribuyentes madrileños presentan ante ambos órganos, quejas, que como ya se ha adelantado, reciben un trato idéntico, al resolver el propio Defensor del Contribuyente, en el caso que se interponga ante el mismo, e informar la resolución, en el caso, que solicite informe el Defensor del Pueblo, llegando, pues, a la misma solución, reiterando esfuerzos, en ocasiones, Todo lo anterior pone de manifiesto lo necesario que hubiera sido el estudio de interrelaciones entre ambas instituciones, así como su mutua colaboración en beneficio de todos, paran evitar duplicidades y posibles respuestas divergentes para los mismos casos. Entre las competencias del Defensor del Contribuyente del Ayuntamiento de Madrid se encuentra la tramitación de las quejas presentadas por los ciudadanos ante el Defensor del Pueblo por actuaciones tributarias municipales. Como es sabido, los ciudadanos pueden presentar sus quejas ante el Defensor del Pueblo, si éste lo estima oportuno y concurren los requisitos, puede iniciar el procedimiento de se traslada a la Administración municipal competente, en este caso, el Ayuntamiento de Madrid, para que en el plazo de quince días, según señala la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, se remita el correspondiente informe, sobre la El Alcalde traslada el informe, junto con los documentos que se estimen El Defensor del Contribuyente analiza la queja, solicita los informes que sean precisos, y prepara la resolución a la misma, remitiéndose a través de la Concejalía de Hacienda y Administración Pública. No se trata de un solapamiento de funciones, salvo para los casos de contribuyentes que reclaman a través de todos y cada uno de los sistemas que se ponen a su alcance, lo que produce un trabajo añadido para todos. 5. El Consejo para la Defensa del Contribuyente y el Defensor del Contribuyente del Como es sabido, el Consejo para la Defensa del Contribuyente se limita al ámbito de la Administración estatal, por lo que ni Comunidades Autónomas, ni Corporaciones Locales se En todo caso, es preciso hacer notar que la remisión de quejas entre ambos Defensores, Estado y Ayuntamiento de Madrid es muy corriente, existiendo un interés mutuo por la resolución final de los expedientes trasladados. A nuestro entender, aun a pesar de que la Ley de Haciendas Locales sea una norma estatal, tan solo cubre un papel que no pueden realizar las Ordenanzas Fiscales, sobre todo, por el rango legal de una y otra. Por lo demás, en este punto, nos encontramos con lo que ocurre en el caso de las consultas evacuadas por la Dirección General de Tributos, sobre tributos locales, y que son ignoradas, con toda la intención, por todas y cada una de las corporaciones locales. La Ley de Capitalidad, así como la Ley de Modernización del Gobierno Local dan carta de naturaleza a este tipo de órganos de defensa de los derechos y garantías de los ciudadanos, a través de distintos medios, Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones del Pleno del Ayuntamiento, Defensor del Vecino, etc. Por todo ello, vemos en estos momentos inviable una vuelta a tras en el entramado de los medios de defensa de los ciudadanos. 6. El Defensor del Contribuyente y el Defensor del Vecino en el Ayuntamiento de Madrid
El artículo 27 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid prevé la creación
del Defensor del Vecino, así como el deber de colaboración de todos los órganos de Gobierno y de la Administración municipal con el mismo. Se trata de un órgano especializado por razón de la materia y competencia local, consistente en la defensa de los derechos de los vecinos, que posee alguna referencia en el Derecho comparado, por poner algún ejemplo, la Médiatrice de la Ville de Paris, y en el Derecho interno, como puedan ser, los defensores existentes en algunos municipios de Cataluña –Hospitalet y Santa Coloma- y del País Vasco –Irun y Vitoria-, y Sevilla entre otros. Existentes dos antecedentes en el seno del Ayuntamiento de Madrid que deben ser puestos de manifiesto en atención a la función que realizan. En primer lugar, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, y en segundo, el Defensor del Contribuyente (Decreto de Creación de 9 de julio de 2004). 4 Cfr. J. LASARTE, “El Consejo para la Defensa del Contribuyente”, en XLIX Semana de Derecho Financiero, “La aplicación de los tributos en la nueva Ley General Tributaria”, Madrid, 2005, p.263 y ss. En relación con el primero, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones se crea el 23 de julio de 2004, por acuerdo plenario. Esta Comisión, regulada por la Ley 57/2003, es permanente del Pleno corporativo, de carácter especial, a la que se le asigna la finalidad de incrementar la participación ciudadana y de defender sus derechos. Asimismo, como ya se ha explicado, supervisa la actividad de la administración municipal, dando cuenta al Pleno de las quejas presentadas, y de las resoluciones dadas. Para el desarrollo de estas funciones, la Ley obliga a que todos los Órganos de Gobierno y Administración colaboren con la Comisión Especial. Es por todo ello, que puede pensarse en un solapamiento de funciones entre el Defensor del Vecino, el sistema obligatorio para todos los ayuntamientos de un sistema de sugerencias y reclamaciones, y precisamente estos dos órganos existentes en el Ayuntamiento de Madrid. Es de suponer que la creación del Defensor del Vecino pueda modificar la organización actual del sistema de sugerencias y reclamaciones, en el sentido que lo más razonable es pensar que el nuevo instrumento de defensa acoja en sus funciones las competencias que en esta materia tiene asumidas el Director General de Calidad y Atención al En cuanto al segundo de los antecedentes a citar es el Defensor del Contribuyente, sin duda alguna, con inspiración en el mismo espíritu y fines que el resto de Defensores en la Administración actual. La institución del Defensor del Contribuyente nace con el objeto de mejorar la equidad y eficiencia del sistema tributario local, dando amparo a situaciones de desprotección en las que pueden verse determinados contribuyentes; y, también, creando los cauces y procedimientos de participación de los ciudadanos en las políticas tributarias, detectando las disfunciones y anomalías del sistema a través de las quejas y sugerencias presentadas por éstos.
La creación de la Oficina del Defensor del Vecino debe enmarcase dentro de la
tendencia de ofrecer la mejor prestación de servicios a los ciudadanos, mediante la técnica de dotar a éstos de un canal ágil y de fácil acceso para hacer llegar a la Administración municipal las quejas sobre el funcionamiento de sus servicios. Se trata a fin de cuentas de un mecanismo por el que se incorpora una preocupación por la mejora en la calidad de los servicios Frente a la existencia futura de la existencia del Defensor del Vecino y dada la disparidad y heterogeneidad de las quejas y reclamaciones, razones de especialidad, agilidad, eficacia, sensibilidad e incluso complejidad de la materia, hacen necesario establecer un único centro de tramitación y resolución de todas aquellas que tengan relación con la materia tributaria. No se trata de crear una reserva tributaria separada de lo que sería el normal cauce de reclamaciones y sugerencias, sino que son las razones antes apuntadas, concretamente la complejidad, especialidad y sensibilidad hacia los contribuyentes, las que hacen necesario un análisis unitario y completo del fenómeno tributario local madrileño. Asimismo, el artículo 137 del Reglamento Orgánico del Pleno señala a estos efectos que “las quejas, reclamaciones o sugerencias que, relacionadas con los procedimientos administrativos de naturaleza tributaria de la competencia del Ayuntamiento de Madrid, se presenten por los contribuyentes con relación al funcionamiento de los servicios de gestión tributaria, se regirán, en su caso, por lo que se disponga para la Oficina de Defensa del Contribuyente”. Y lo mismo ocurre en el ámbito estatal en donde concurren el Defensor del Pueblo, con el Consejo para la Defensa del Contribuyente. En cuanto a los fines que debe perseguir el Defensor del Vecino, son los siguientes: dar amparo a situaciones de desprotección en las que pueden verse crear los cauces y procedimientos de participación de los ciudadanos en detectar disfunciones y anomalías en la aplicación de los procedimientos administrativos a través de las quejas y sugerencias presentadas; hacer real el nuevo modelo de las relaciones entre la Administración Municipal y el ciudadano. Esta nueva etapa se basa en la transparencia administrativa y el correcto funcionamiento de los servicios municipales. Desde su inicio, el Defensor del Vecino debe tener la vocación de ser un órgano independiente, con la legitimidad necesaria para resolver las quejas y reclamaciones de los ciudadanos, así como para dirigir recomendaciones con el fin de solventar las disfunciones observadas y aumentar la calidad en la prestación de los servicios municipales.
El texto del artículo 27 LEM sólo nos da alguna pista sobre las funciones del Defensor
del Vecino, ya que se remita a una regulación orgánica que las fije. La realización de las funciones que tiene asignadas el Defensor del Vecino va a estar condicionada por la regulación que se apruebe por el Ayuntamiento de Madrid. Como no podía ser de otra manera, dependerá de la legítima autoorganización administrativa para diseñar la estructura y procedimiento del Defensor del Vecino. La experiencia en Madrid indica que el volumen de quejas y reclamaciones puede llegar a 35.000 anuales, lo que significa que dependiendo del tratamiento que se quiere dar a las mismas, es necesario una estructura u otra. Así, si se quiere una forma de trabajo similar a la del Defensor del Contribuyente, se precisa de una organización muy potente, con personal muy cualificado técnicamente, y con un alto coste, ya que no son las dependencias administrativas las que resuelven directamente, sino que serán los vocales del Defensor del Vecino tras el correspondiente examen de los hechos, las alegaciones de los ciudadanos, y el informe del departamento correspondiente quienes resolverán, por lo tanto, en este último caso, se debe tener una relación de puestos de trabajo importante dado el potencial número de quejas. Asimismo, si se quiere que el Defensor del Vecino sea verdaderamente operativo debe tener un rango importante dentro de la organización, primero, para garantizar su independencia, y segundo, para poder imponer su criterio a Direcciones Generales o Concejalías. Asimismo, el hecho de dar cuenta al Pleno de su memoria anual, no solo da brillo a la labor del Defensor del Vecino, sino que se trata de un elemento más que debe redundar en la independencia del mismo, y en la publicidad de su labor. Además, el nombramiento del Defensor del Vecino debe venir dado por un número determinado de años, e independientemente de quien le nombre, para así poder garantizar su trabajo. Sería además conveniente que pudiera preverse la fórmula de nombramiento a mediados de una legislatura, y como no, también las causas de cese. Otra alternativa es potenciar la Subdirección General de Atención al Ciudadano como canalizadora de esas quejas, quedando en manos de las distintas gestoras la resolución de aquéllas. Ahora bien, incluso en este caso, se necesita una cabeza visible, que pueda imponer su criterio por su reconocido prestigio profesional. 7. El Defensor del Contribuyente y el Defensor del Pueblo Europeo El Defensor del Pueblo Europeo investiga las quejas que sobre la administración impropia por las instituciones y servicios de la Unión Europea. Dicha administración impropia se produce cuando una institución pública no actúa de acuerdo con un principio o una norma que es vinculante. El control sobre las administraciones internas (es decir, sobre las administraciones de los distintos países miembros de la UE) está excluida de las competencias de este Defensor del Pueblo Europeo. A primera vista, hay que decir que este límite restringe el papel de este Defensor en relación con la defensa de los contribuyentes, ya que la tributación de la UE reside en la legislación y administración de los Estados Miembros. No obstante lo anterior, puede ser interesante explicar el control que el Defensor del Pueblo Europeo puede desarrollar en el caso del procedimiento infractor, conducido por la propia Comisión de la UE. En la fase preliminar, la Comisión analiza los temas puestos sobre la mesa por el contribuyente. El Defensor del Pueblo Europeo debería vigilar que la acción administrativa, en este caso, de evaluación y calificación de los hechos puestos de manifiesto por el contribuyente, se realice de la forma más aséptica posible, sin que se responda a intereses Otras posibilidades para quejarse ante el Defensor del Pueblo Europeo es por la falta de respuesta de cualquiera de las instituciones europeas, lo que puede producir un estímulo o reactivación del procedimiento ante la Comisión, por ejemplo. Por tanto, teniendo en cuenta que la función principal del Defensor del Pueblo Europeo consiste en el control de las instituciones europeas, tenemos que añadir la función del estímulo de la Comisión, en relación con la respuesta en tiempo, y el de un proceso de decisión transparente y consistente. 8. Luces y sombras del Defensor del Contribuyente. Desde la creación del primer Ombudsman, no necesariamente tributario, han aparecido voces tanto a favor como en contra de su creación. Dos son las cuestiones especialmente controvertidas, la primera, es su ubicación en la estructura administrativa en relación con un control independiente; y, en segundo lugar, los efectos de sus resoluciones, es decir, el encaje en el sistema legal de recursos y reclamaciones existente. Desgranemos algo más lo anterior. En cuanto a la estructura administrativa se ha criticado su labor al poderse realizar funciones ya asumidas por otros órganos administrativos, así si por ejemplo, se trata de perseguir la calidad, que como es sabido, constituye uno de los fines de la Oficina del Defensor del Contribuyente, este objetivo puede solaparse con el de las Direcciones Generales de Calidad existentes en algunos municipios, pero su especificidad y complejidad hacen necesaria la presencia de este tipo de órganos, que han venido a ocupar un nicho desocupado de insatisfacción de los contribuyentes, como se ha demostrado por el volumen de reclamaciones gestionadas. El mismo argumento de solapamiento funcional puede usarse en el caso que se lleve a cabo un papel de auditoria interna por parte del Defensor del Contribuyente, la confusión se puede dar con los servicios de control interno o inspecciones de servicios municipales. Ni qué decir tiene que el rol del Defensor no puede confundirse con el de la auditoría interna, sin perjuicio de que su propia existencia puede incomodar algunos servicios También hemos citado la revolución que la existencia de las reclamaciones presentadas y su posterior procedimiento resolutivo por el Defensor del Contribuyente produce en el sistema legal de recursos y reclamaciones, lo que permite a algunos críticos mantener que es abrir por la puerta de atrás, una impugnación de actos firmes. Estos mismos autores, señalan que las propias resoluciones de los defensores no tienen una eficacia directa e inmediata, que son simples opiniones, sin posibilidad alguna de obligar a su cumplimiento, y que el efecto contrario, es decir, el incumplimiento por parte de los servicios no lleva aparejada ninguna sanción. Estamos, pues, en un tema crucial, que es la propia naturaleza jurídica de las resoluciones que emite el Defensor, ya que no son acto administrativo, ni supone que tengan una eficacia directa e inmediata. Ahora bien, esto tampoco quiere decir que no tenga importancia alguna en el mundo del Derecho. Estamos seguros que cualquier funcionario al que se le pone de relieve la inadecuación de un acto al Derecho, tratará de rectificar, y además nada impide que las resoluciones de cualquier Defensor puedan ser utilizadas en un juicio para la mejor defensa de su derecho, o como prueba de la responsabilidad de la Administración. Todo ello por no hablar de la legitimidad y la fuerza moral que debe arropar a la institución, y que sin duda, son la mejor herramienta para la eficacia de sus resoluciones. Asimismo, todo esto debe conjugarse con el necesario diálogo que debe existir en la toma de decisiones con trascendencia tributaria, en supuestos conflictivos, entre el Defensor del Contribuyente y los Servicios Municipales Tributarios. A todas estas cuestiones hemos tenido que hacer frente, pero también llama la atención la expansión de este tipo de órganos en la Administración, e incluso fuera de ella, y la demanda creciente que se observa, por lo que nos atreveríamos a decir, que se trata de una demanda que no había sido cubierta hasta el momento de modo satisfactorio. Hemos observado con perplejidad las quejas que se presentan sobre temas que habitualmente no se impugnan - por falta de cauce procesal, probablemente-, como actos de trámite, o bien cuestiones para los que no existe una normativa clara de desarrollo, en fin, observamos la utilidad de este medio, como instrumento que complementa el régimen general de impugnación. Nada más hay que ver el volumen de reclamaciones y sugerencias presentadas ante la Oficina del Defensor del Contribuyente del Ayuntamiento de Madrid, que rozan las 25.000, en menos de seis años de vida. En conclusión, cuatro son al menos las objeciones realizadas: 1. Este tipo de órganos dedicados a la defensa pueden solaparse con otros dirigidos a la inspección de servicios o de control interno. 2. El sistema legal referido a las resoluciones que dicta esta institución, así como sus informes, no está muy definido, además su eficiencia es cuestionable porque no está armado de ninguna fuente legal para imponer decisiones sobre cualquier otro órgano, ni tampoco tiene los medios de reacción necesarios para el caso de incumplimiento de un departamento de la Administración. 3. Ha desplazado o subsumido el derecho de queja o petición. 4. Los defensores, de alguna manera, viven del mal funcionamiento del sistema legal de impugnación de actos administrativos. Sin duda alguna, todas las críticas anteriores tienen su razón de ser, pero la propia existencia de las mismas, y su proliferación resaltan el hecho por el cual se han creado, y que radica en el déficit en la defensa de los derechos y las garantías de los contribuyentes, que no se encontraba cubierto satisfactoriamente por el derecho de queja y/o petición. Además, las memorias presentadas por estas instituciones de defensa se revelan como un buen complemento a los métodos habituales de impugnación. En nuestro sistema legal sólo los actos administrativos pueden ser impugnados, sin embargo, muchas cuestiones enmarcadas en la fase preliminar del proceso y que determinan la conclusión final no pueden ser impugnadas, por lo que en estas situaciones los defensores del contribuyente pueden actuar, sin tener que esperar al final del procedimiento, y sin entrar en conflicto con los recursos administrativos. El problema principal radica en la naturaleza de las resoluciones o decisiones adoptadas por el Defensor del Contribuyente. Como es sabido, estas resoluciones no son actos administrativos, ni tampoco sirven como base para exigir a la Administración una acción determinada. No obstante, esto no quiere decir que no tenga ningún significado legal, ya que, por ejemplo, estas resoluciones pueden servir como base, o como prueba complementaria del control al que se somete a la Administración tributaria por los Jueces o Tribunales. A pesar de la delicada posición que ocupa en el procedimiento de aplicación de los tributos, el Defensor del Contribuyente es capaz de llevar a cabo satisfactoriamente las funciones para las que ha sido creado, siempre y cuando se cumplan determinadas premisas: 1. El aspecto más importante de la institución reside en la influencia moral que puede ejercer sobre los contribuyentes y la Administración tributaria bajo su control, aspecto que debe ser analizado junto con su capacidad de persuadir. 2. Los objetivos establecidos sólo pueden ser cumplidos si se posee una cierta independencia de la Administración que ha de controlar. 3. La Administración tributaria objeto de control debe asumir, si no desde un punto de vista estrictamente legal, sí desde luego desde el punto de vista moral, las sugerencias y recomendaciones del Defensor del Contribuyente. 4. La complementariedad de los Jueces y Tribunales con los Defensores del Contribuyente significa que su existencia no da lugar a una innecesaria duplicidad como algunos han aventurado, sino todo lo contrario, permite a los ciudadanos y usuarios de los servicios públicos elegir la forma apropiada de impugnación que prefiera, según sus circunstancias. Alguien que quiera una sentencia, obviamente vinculante, tiene el derecho fundamental de la tutela judicial efectiva. Una posibilidad adicional consiste en impugnar ante el Defensor del Contribuyente en lugar de un Tribunal. Eligiendo aquél, el ciudadano evita costes y consigue un resultado más rápido. Además los procedimientos de los Defensores son más flexibles, que aquellos otros de un órgano jurisdiccional. Debido a que en España existen distintos niveles de Defensores del Contribuyente: estatal, autonómico y local, cada uno, como no podía ser de otra manera, con competencias materiales y territoriales diversas, se tiene que articular alguna fórmula de colaboración entre ellos. Al menos en esa red de Defensores se permitiría llamar la atención sobre la información y la experiencia de sus colegas. La creación de un Defensor del Contribuyente tiene dos efectos: 1. Complementa los instrumentos de dialogo y defensa existentes para los contribuyentes; y, 2. Posee, a medio plazo, un efecto positivo sobre el funcionamiento acompasado y la calidad de los servicios que presta la Administración tributaria. Por todo ello, entendemos que el Defensor del Contribuyente es un instrumento idóneo y fundamental para lograr una mayor transparencia y calidad en la prestación del servicio tributario, y para alcanzar el anhelado equilibrio en las relaciones entre el contribuyente y la Administración. Para el logro de estos fines resulta crucial la suficiente independencia de la que pueda gozar el Defensor del Contribuyente de la Administración a controlar.

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